国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间总体规划的6个关键问题：

一、空间战略
（一）空间战略的性质和重要性
“战略”一词与“战术”相对应，原是用于军事方面的名词，指对战争全局的谋略和谋划。后来，“战略”一词被广泛用于社会、经济、科技、政治、教育等各个领域。国土空间总体规划中的战略，指重大的带有全局性或决定全局性的国土空间开发利用谋划。国土空间战略的主要内容，就是在更大的空间维度中，给相应尺度的国土空间建立起一个具有独特性、包容性和竞争力的发展定位，对国土空间发展所想达到的目标设定限制，对国土空间发展的路径做出明确的取舍，同时提出如何加强国土空间中人地关系及自然资源与各项功能活动之间的协调性匹配，包括国土空间中各种功能空间的结构性安排。国土空间战略具有以下基本属性：
1）前瞻性。战略的着眼点不是当前，而是未来。国土空间战略要放眼未来，考虑长远发展，前瞻性是其生命力所在。在制定空间战略过程中，要摒弃非理性的蜥蜴式大脑思维。蜥蜴，属于冷血爬虫类，变色能力很强，又俗称“变色龙”。蜥蜴的变色是一种非随意的生理行为变化。它随光照的强弱、温度的改变、动物本身的兴奋程度及个体的健康状况等而变化，是一种过去世界的模式化追溯系统，是一种非理性行为。人类的大脑基因经常也是一种蜥蜴式思维，反应的是过去世界，是一种模式化的追溯式系统，是一种非理性存在。例如股票市场和房地产市场“买涨不买跌”的行为，上海建国际城市和100多个市也想建国际城市的行为，各地大量兴建商办楼和综合体的行为，城市不断扩张和蔓延的行为，钢铁厂大量产能过剩的行为等，在某种程度上都是一种蜥蜴式大脑思维驱动的结果。由于人类蜥蜴式大脑思维的非理性，导致市场的非理性，或狂热或冰点，由此会使规划战略失效，造成战略失误。
2）整体性。国土空间战略所关注的是整体性或全局性的发展，强调高瞻远瞩，强调站在全局的和整体的立场上看待国土空间开发利用问题，强调对总体目标实现有决定性意义的因素或关系到全局整体性发展具有重大指导意义的元素。任何一种空间战略谋划都不是单一的，必须整体考察社会经济生态文化各种因素的相互作用和影响，如科技、经济、社会与自然资源的相互渗透和协调发展问题，整个空间的发展潜力问题，以及整体空间的再生产问题。例如中国的三门峡水库、埃及的阿斯旺水坝，都是因为只顾了发电、灌溉而忽视了泥沙问题和生态问题而导致灾难和失败。
3）创新性。谋划国土空间发展战略，需要打破固有的思维模式，从新的角度、新的方式去思考空间发展，得出独特性的并且具有创造性的结论。从系统工程角度来看，就是要注重“概念开发”。所谓概念开发，简单来说就是谋划新的“点子”或“思路”。诸葛亮草船借箭的故事，就是典型的概念开发：打仗需要箭，按照一般的思维，需要箭就要“造”，要造箭就要准备材料、聘请造箭师、盖厂房等，这无疑要贻误战机。诸葛亮将“造”改成“借”，充分利用大雾垂江的天气，再利用曹操多疑的性格，调了几条草船诱敌，终于借足十万支箭，立下奇功，一夜之间就解决了箭的问题。几乎可以说，缺少创新性，在当今激烈竞争的市场条件下，空间战略谋划可能会变得毫无意义。当然，创新性的点子和创新性的思路，在很多情况下并不能实施。因为人们对事物未来发展进行概念开发时，很难对现实和未来的约束条件做出充分的考虑。但这并不妨碍概念开发的存在依据和重大作用，因为在绝大多数情况下，好的点子是成功的开始。不过不能热衷于“新概念”，仅仅为了出奇制胜而提出一些虚无缥缈的概念。所有的概念开发，都要进行充分的可行性论证。多元主义、批判意识、社会逻辑意识、互补主义可以使不同学派的思想进行交流和碰撞，产生新的思维和“点子”，促进创新性战略的形成。
4）层次性。空间系统结构的层次性，决定着为其发展服务的战略谋划具有结构层次性。对于解决不同层次的空间发展问题，应制定不同的发展战略。例如，国家级、省级、市县级的国土空间战略都应该是不相同的但又都具有包容性。大量研究表明，国土空间格局与过程的发生、时空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的。因而，只有在特定的国土空间尺度上对其考察和研究，才能把握不同空间尺度发展战略的内在规律。尺度性和层次性是紧密联系在一起的，只有深刻认识和详细把握不同尺度国土空间的结构组成、异质性特征、响应与反馈的非线性属性、干扰因素的影响，才能更好地揭示国土空间多层次系统及层次间相互联系的内在规律。就国土空间规划而言，下一层次的战略要服从于上一层次的战略，至少不能与上一层次的战略相冲突。
国土空间规划规划的本质是对未来的导向性和调控性。在市场环境条件下，未来所包含国土空间开发利用的质和量，总是随着时间和空间的变化而不断变化，尤其是随着区域经济的快速发展和工业化、城镇化进程的快速推进，更显得极其复杂。由此，人们在其所处的环境下或系统中采取行动时就必然充满着不确定性。人们由于受信息处理能力的限制，往往将国土空间开发利用简单地认知为树状的层级式结构，而实际上该系统为半格子状结构。这种半格子状结构的特征是：不再严格受上层主体的纵向控制，横向接触边界是弯曲和交错的，格子相交处有膨大或缩小现象，格子间还有“溶蚀现象”。国土空间规划是一个复杂系统，规划的核心就在于探讨如何在这一复杂系统中进行理性的方向性选择。因此，科学、细致和谨慎地研究和选择国土空间发展战略，就具有特别的重要性。
1）明确发展方向。国土空间发展战略是建立在对地区发展内、外部环境和条件分析、判断的基础上而做出的重大的、关乎地区整体发展的谋划。它是在对未来潜在的机会和危险进行系统辨析的基础上，在所有未来可能性的事件中做出的一种睿智选择，具有共同认知和信仰的性质。作为一种决策过程的规划，是通过一系列选择来决定适当的未来行动的过程。它能够作为一种可判断而且可信的决策形式存在下去的基本条件之一，是对未来的一种行动方式，在参与政策实施的过程中体现其存在的价值。无论其作为一种“过程”或“行动方式”，其基本前提都是要明确未来发展的战略。明确了空间系统的发展战略，本质上就是明确了空间系统的发展方向，从而能对未来做出清晰的建议，制定备选方案，推荐行动路线，以达到社会和组织共同持有的目标。
2）应对不确定性。在现代社会的复杂系统环境下，规划是一种多阶段的动态决策问题。这些具有相关性、不可逆性、不可分割性以及不完全预见性的决策行为，通过相互作用，形成了一个复杂系统。在空间规划过程中，信息来自成千上万个有决策权的业主的生产行为，来自千百万个消费者的消费行为，来自难以计数的交通流、人流、物流和信息流，来自系统之外的上百种环境的变化。空间演化是具有历史的，它不仅随着时间而演化，而且过去的行为会对现在和将来产生影响，空间的生命力在于有连续不断地能量流保持系统的组织活性。面临复杂环境和众多不确定性的空间规划，最重要的是应在机会的变化中掌握决策情况，以因地制宜和因时适应的方案来解决空间面临的问题。大量研究表明，空间规划系统的动态变化难以在规划者的掌控之中，因而必须根据变化的方向和动态，不断地调整和完善规划。以往的计算机仿真实验已经发现，以最优化为目标的设计规划虽然在资源的利用上比无规划有效，且带来系统的秩序，但并不能解决更多的问题。当面对规律或随机系统时，例如已达均衡的经济体系，设计或许能满足需求，因为在这些系统当中事件的发生呈现固定的形态。但当面对的是介于两者间的复杂系统时，例如土地利用，事件的发生呈现
不可预测的形态，对决策进行独立考虑的设计将会失灵。此时，考虑相关决策的空间战略相对能导致较佳的效益。在解决快速变动环境下所产生的问题时，战略能够较好地应对不确定性，处理好混沌与秩序之间的关系，在所有未来均可能会产生的情景下，寻找到一种空间开发利用最能呈现出韧性的行动路线或方案。
3）降低开发风险。空间规划不仅需要论述“东西具何意义”，还需要谋划“东西如何做出来”。当人类活动需要更好地落实到空间场地上时，所涉及的专业领域是十分广泛的，经济、社会、文化、生态、地质、土壤、气候、地形、排水、植物、景观、交通、土地利用等。事实上，空间系统中的每一要素对于作为整体系统的行为经常是无知的，它仅仅对于其可以获得的局域信息做出响应。如果每一要素对于作为整体的系统将要发生什么都“知道”，那么所有的复杂性都必定出现在那一要素中。经济学中完全理性的选择理论，不足以面对空间开发利用这样的复杂系统。在很多情况下，空间系统可能是没有秩序的，且系统中各要素之间的因果关系并不直观。规划方案的产生经常是在空间问题产生之前，确定性的规划方案并不具有应对此类问题的必要能力，而且经常会由于对开发前景的过于乐观，在某种特定时空中产生一种形而上学的冲动。空间战略的注意力是从系统的个别要素转移到系统的复杂结构，整体考察作为要素之间相互作用模式的结果而涌现出来的复杂性，探讨如何在这一复杂系统中进行更安全运行的理性方案选择。空间战略研究通过系统考察空间开发利用的安全性，能大大降低空间开发的风险。例如，国家制定了推动长江经济带空间开发必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，坚持共抓大保护、不搞大开发。这一重大战略的制定，从根本上保障了上中下游一体化发展格局全面形成，生态环境更加美好、经济发展更具活力、人民生活更加殷实，从而有利于走出一条环境风险低和更具可持续性的发展之路。
4）增强竞争能力。随着经济全球化进程的持续加快，分工网络不仅发生在传统的国家之间，也产生在区域的内部城市。依托发达的公共交通网络和互联网系统，区域间的经济社会联系日趋紧密，国土空间正在发生根本性的重构。如何洞见未来生产、生活和生态场景，把握空间开发的有利机会和重要节点，在空间再生产层面持续创新，在尊重空间系统自组织的前提下，通过适当方式增强、激发、减低、抑制、校正、调整或转换空间的运行效果，深度参与国土空间的重构，持续迭代和衍生出众多个性鲜明的空间构造，打造全新的国土空间生产生活方式，将会直接影响区域和城市的竞争力。如果在空间开发中，总是就项目谈项目，只是关注项目效益，就很容易造成“按下葫芦浮起瓢”。现代国土空间组织，核心问题是要理解区域的战略利益。“不谋天下者，不足以谋一域”，不理解省域、更大区域乃至全球的战略利益，国土空间组织策略就无从谈起。国土空间规划的重要任务之一就是要根据当地利益最大化的目标，选择出具有战略性价值的空间区位，最大限度减少区域要素优化的交易成本。当年如果没有华中、山东两大野战集团的合并，就不会有淮海战役的胜利。战略选择是空间资源优化配置的重要举措，补齐战略短板和利用禀赋优势是提升空间竞争力的基本路径。
（二）空间战略研究的理论基础
在空间战略研究中，绝对利益理论、比较利益理论、工业区位论、二元结构理论、增长极理论、点轴增长理论、核心－边缘理论、均衡增长理论、不均衡增长理论、梯度推移理论、中心地理论、地域生产综合体理论、意大利新产业区学派、加利福尼亚产业空间学派、区域创新系统理论、竞争战略理论、产业集群理论、新经济地理学、新增长理论、田园城市理论、有机疏散理论、大都市带理论、后结构主义理论等区域发展理论都是重要的理论基础；设计学派、计划学派、竞争定位理论、核心能力学派、生态系统理论、复杂性理论、博弈论等企业战略管理理论，也有重要的借鉴意义。但就国土空间战略研究而言，以下理论更具有特别的基础性作用和意义。
1.空间区位理论
空间区位理论主要是通过地理表面的几何要素（点、线、面）及其组合实体（网络、地带、地域类型、区域），从空间或地域阐明自然和社会现象，主要是经济现象的分布规律，是关于人类活动，特别是经济活动空间分布及其空间中相互关系的学说。主要有四个代表性的区位理论：农业区位理论、工业区位理论、中心地理论、市场区位理论，它们从不同的角度对空间区位理论做出了贡献。从本质上看，区位理论主要是研究经济行为的空间选择和空间内经济行为组合的理论。如果从空间行为主体的关系来理解，一般意义上的区位论可划分为非战略性区位理论和战略性区位理论两大体系（洪开荣，2002）：
1）非战略性区位理论。该理论把空间区位的差异当作是企业或者说更宽泛意义上的区位主体决策必须考虑的一种资源因素。它几乎不考虑区位主体之间的战略互动行为及其相互影响，重点探索特定时点上区位的最优组合和区位主体的最优决策行为。杜能的农业区位理论、韦伯的工业区位理论、克里斯??泰勒的中心地理论、阿隆索的土地最优利用模型等都属于非战略性区位理论。这些理论使人们对于经济行为的空间特征有了越来越清晰的理解。例如，工业区位理论通过运输、劳动力和集聚三个因素的相互作用分析计算，找出工业成本最低的点为工业布局的最佳区位；中心地理论从中心居民点、城市供应、行政管理、交通等主要职能出发论证了城市居民点及其地域体系，揭示了城市、中心居民点发展的地域基础及等级与规模的空间关系，将区域内城市等级与规模关系形象地概括为正六边形模型。
2）战略性区位理论。该理论认为任何经济主体的区位选择，都是建立在相关行为主体策略互动的基础之上的。特定主体的区位选择依赖于相关主体的区位选择，相关主体区位利用策略的变化会引起特定主体区位利用策略的改变。该理论源于霍特林的区位对策模型，核心是最小差别原则，即在空间竞争中的企业总是相互靠近而集聚于市场中心，或者说是在特定空间中的企业总是迫于竞争的压力而使它们的产品差异最小化。当然，在考虑运输成本、价格等因素之后，也会出现区位主体远程分离的“最大差异原则”的均衡现象。这一理论充分考虑了策略主体的行为理性和主体行为选择的互动机制，对于研究空间区位的战略选择是十分有价值的。
2.空间竞争理论
随着经济全球化进程的加快，以城市为代表的空间，在国家和区域发展中的引领带动作用不断突显，城市之间的竞争也更加激烈，而国家之间的竞争在一定程度上表现为城市之间的竞争。因此，城市综合竞争力理论、城市核心竞争力理论、区域竞争与合作发展理论、竞争战略理论等空间竞争理论得到不断发展。伴随着后全球化浪潮的兴起，全球社会进入了全球化和后全球化的胶着时代。在这样复杂的新时代，竞争成为制定空间发展战略的历史转向。虽然从19世纪70年代诞生新古典经济学理论伊始，竞争就从经济学理论上被假设掉了，但事实上，整个工业文明或资本主义历史发展的过程，就是一部空间竞争史。资本的原始积累，是资本对全球空间的第一次开辟与重构；战争与世界殖民，是资本对空间的形式吸纳；福特主义，是资本对空间的实质吸纳（冉璐，2017）。进入21世纪，全球城市的兴起和建设，创造出全新的国际性生产和生活模式，从而在更高层面上实现对空间的竞争构形。
不同层次和不同尺度的国土空间，是一个具有较强自组织功能的系统，具有吸纳要素、集聚人口、夯实产业发展的功能。空间的生产效率高低，空间的财富和价值创造能力，空间提供私人消费品和公共产品的能力，空间能够满足就业、增加收入和提高生活水平的能力，以及空间对抗更强风险的能力等，决定了特定空间的竞争力。在空间竞争理论中，波特的竞争战略理论具有广泛的影响。他在《竞争战略》一书中明确提出了三种通用的战略：①总成本领先战略。认为要采用提供低成本的地价与服务等，提高空间竞争力。②差别化（聚焦）战略。认为需要塑造特色与独特服务，改善空间竞争力。③专一化（与众不同）战略。认为需要瞄准特定的投资者与消费者群体，重构空间竞争力（李迅，2004）。毫无疑问，提升空间竞争能力和水平，是制定空间战略的立场和方法。但同时也要看到，竞争也伴随着合作。只有采用合作战略，才能形成参与更高层次竞争的能力。局部空间要在区域中谋求发展并占据有利地位，以往更多的是从局部利益出发来寻找战略对策，未来将更加取决于区域共同体的发展，即共赢战略的实施。
3.空间结构理论
国土空间结构主要包括土地利用空间结构、土地价值空间结构、资本空间结构、社会空间结构、基础设施空间结构和绿色空间结构等方面的内容。它是社会经济客体在空间中的相互作用和相互关系，以及反映这种相互关系的客体和现象的空间集聚规模和组织形式。这种空间组织形式主要表现在三个方面：①以资源开发和人类经济活动场所为载体的经济地域单元的空间分布与组织形式。②空间实体构成的某种等级规模体系。③各种空间实体之间存在的某种要素流形式（邹军等，2005）。不同的空间结构，直接影响劳动力市场的效率、土地资源和资本资源的效率、基础设施和公共财政的效率，对空间发展和成长具有重要的作用。空间结构理论是国土空间规划的理论基石。它的研究源于区位论，古典区位论也可视为现代空间结构理论的微观部分。国土空间结构理论的基本内容主要包括以下几个方面：
1）空间结构是一个相对独立的系统，具有区域性特征，决定空间结构及其差异的主要因素是要素集聚、交通成本和土地开发利用结构。其中，以城乡居民点布局为核心的土地利用结构，以及土地利用与交通耦合结构，对空间结构具有更加决定性的影响。
2）空间结构具有层次性和动态性。居民点规模、城市规模、经济规模的层次性和中心地等级体系，决定了空间结构的层次性。自然资源、空间距离、交通、人口和劳动力、资本、技术、生态、文化和制度变迁都会影响空间结构的形成和动态变化。
3）空间结构存在着相互作用的过程。不同空间物流、人流、信息流和货币流的相互作用，以及创新、技术、知识的浓度扩散和外溢效应，会使不同地域空间之间产生交互作用，从而使空间结构出现均衡与非均衡交替变化并以非均衡为主导的增长过程。制度变迁、人口迁移、移民和投资是最基本的四大空间作用过程。
4）空间结构理论的核心问题是如何处理集中与分散的关系。有机疏散理论、田园城市理论、紧凑城市理论、理性增长理论、增长极模式、核心－边缘模式等，都从不同侧面并在不同程度上反映了空间组织的有效形式，可用于分析区域的空间组织过程。
5）城市空间结构理论已经形成较完整的体系，是国土空间结构理论的最重要组成部分。传统的城市空间结构理论，包括同心圆模式、扇形模式、多核心模式或多组团模式等，能较好地解释城市内部地域空间结构的特征及其形成机制。现代城市空间结构，包括迪肯森的三地带模式、塔弗的理想城市模式、麦吉的殖民化城市模式、洛斯乌姆的区域城市结构模式、穆勒的大都市结构模式等，都能为空间规划如何有效组织区域内城市分工合作提供理论指引。
6）区域的空间结构具有“自组织功能”，存在着相对稳定的结构惯性。这种惯性会导致空间结构滞后于区域的经济和社会发展实际，特别是在资源空间结构配置上，会阻碍资源的优化配置。因此，对空间结构适度人为干预是必要的，但如何掌握“适度”，是一个重要的科学和艺术问题。
7）新经济地理学以收益递增作为理论基础，并通过区位聚集中“路径依赖”现象，来研究经济活动的空间集聚。它除了用来解释产业活动的集聚或扩散以外，作为“新经济地理学”的基础，报酬递增模型还被用来解释城市增长动力机制。此外，新经济地理学较好地阐明了区域的长期增长与空间集聚的关系。按照新经济地理学，资本外部性的相对规模（市场作用的范围）、劳动力的可移动性和交通成本将决定经济活动和财富在空间配置上的区域整合程度。因此，新经济地理学是空间结构理论的重要基础和组成部分。
4.空间韧性理论
伴随着经济危机、极端气象灾害、生态灾难、群体性事件乃至恐怖主义等新问题的出现，空间战略如何应对各种不确定性的风险和威胁，已经成为全球普遍关注的重大问题。在此背景下，空间韧性理论为应对各种风险和威胁提供了一种新的思路和理论体系。所谓韧性，英文是“Resilience”，也有学者将之译为“弹性”“复原力”“恢复力”“适应性”“抗逆力”“柔韧性”等。对“韧性”的研究始于美国，但各国研究者们对科学意义上韧性的概念还未取得共识，不同学科有不同的解释。一般认为，韧性是一个系统、社区或社会暴露于危险中时能够通过及时有效的方式抵抗、吸收、适应并且从其影响中恢复的能力。韧性具备三个基本特征：①具有承受一系列改变并且保持功能和结构的控制力。②具有进行自组织的能力。③具有能够建立和促进学习自适应的能力（崔翀等，2017）。
参照生态学中的韧性概念，国土空间规划中的空间韧性，可以被定义为：空间系统在受到来自外界的各种干扰与冲击之后，能够通过空间自组织，仍能保持系统的基本结构、功能、关键识别特征以及反馈机制不发生根本性变化的一种能力。Bristow（2010）将多样性、分散性、相互性和模块性视为空间韧性的四个维度，并认为空间韧性是一种抵抗、恢复和更新的属性。它还认为韧性和竞争力之间存在着复杂关系，但缺乏情境化和没有地方特色的竞争性战略将导致韧性下降。空间韧性理论是在可持续发展理论基础上建立起来的，二者都同样涉及经济、环境、社会、生态、人口健康、政策治理和基础设施等方面的内容，但韧性理论更强调应对多元风险和压力，以及未知干扰与变化的适应性和吸收能力。它视空间为不断演化的能量流，能够更好地阐明要素如何实现的机制，为各种“如果????会如何”的潜在可能绘制力量关系的可能条件，勾勒出通向远期未来的宏观轨迹或路径，保持规划目标的适度“柔性”，在环境和条件发生变化以及当前无法预见的问题涌现时允许一定的灵活性。它拒斥那种从特定的角度看世界是被高度组织起来的观念，更愿意描绘内在性和转变，与后现代主义和后结构主义的理论和方法论，有某种契合，是一种新的观察复杂空间的世界观。在生态学科建立起来的一整套韧性理论和术语，比如景观状态、多稳态、适应性循环、扰沌、慢变量、快变量、稳态转换，以及在灾害管理中建立起来的稳健性、迅速性、冗余性、谋略性，还有技术韧性、组织韧性、社会韧性、经济韧性，对丰富和发展空间韧性理论都有重要的借鉴意义（许婵等，2017）。空间韧性理论支持根据环境来不断适应，强调创造性和对变化环境更为自发的响应，能对空间的理解产生演化与变化的自由，能打开空间规划和空间战略制定的新思路。
（三）空间战略制定的程序方法
国土空间战略是一项长期而系统的工程，为保障空间战略能够在新的轨道上更安全和更高效地实施，需要应用科学原理与方法，对战略方案进行细致的设计，使关键环节达到程序化和规范化。而合理的程序通常能够得到更普遍认同，有利于促进空间战略的实施落地。制定国土空间战略会随着区域诸多因素的不同而不同，一般的程序和方法如下：
1）明确空间战略制定的依据和内容。制定国土空间战略的主要依据应该包括：国土开发面临的主要问题和机遇，国土空间规划的性质和作用，上位规划的目标导向和底线控制，经济社会生态文化的动态变化和发展前景，国家（政府）能力和运行机制，城乡居民对美好生活向往的需求等。战略内容通常包括战略目标、战略定位、战略重点、战略区位、战略利益、战略方针、战略步骤和战略措施等八个方面。由于战略具有宏大的前瞻性和长远性，为国土空间开发利用提供纲领性文件和指南，是一种提供未来可持续发展的空间框架和模型，应特别重视战略定位、战略区位、战略利益及增长动力机制的分析，对土地政策、资本政策、劳动力政策、技术政策等关键因素的未来发展走势及其对空间规划的可能影响，需要予以高度重视。简言之，所谓空间战略制定，就是根据地区的外部环境分析、内部条件分析、资源和要素组合分析，确定地区空间发展的新愿景、新使命和战略目标，并据此形成战略方案。
2）调查研究和情境预测分析评估。在任何战略形成之前需着手进行详细的调查研究和现场勘测。调查内容要涵盖所有与空间规划相关的重要问题，主要包括：①自然资源禀赋，如土地资源、水资源、矿产资源、能源资源、旅游资源、海洋资源、森林资源、草场资源等。②市场参数，如成本、价格、投资回报率或投入产出率等。③经济发展水平，如国内生产总值、人均国内生产总值、工业总产值、农业总产值、经济密度、空间结构集中程度指数、产业结构、人均年纯收入、财政收入、固定资源投资额、进出口总额、能源生产总量、铁路密度、公路密度、高速公路密度、客运量、货运量、邮电业务总量、城镇化水平、货币和资本流动等。④社会发展状况，如人口数量、人口结构、人口密度、人口迁移、劳动力资源、人口质量、教育水平、技术进步对地区增长的贡献等。⑤生态环境状况，如生物丰度、森林覆盖率、水网密度、土地退化、环境质量等。⑥文化资源和人文环境，如行政区的历史背景、行政区文化、历史文化遗产、创业人才分布、高校和研究所数量等。规划是针对未来的，预测是规划的基础和依据，空间战略制定也不例外。要应用多种方法对未来的发展趋势进行综合预测，并对未来的发展变化和不确定性进行情景分析。
所谓情景分析，是假定某种现象或某种趋势将持续到未来的前提下，对预测对象可能出现的情况或引起的后果做出预测。情景分析认为未来的发展有多种可能的趋势，所以预测结果也是多样的；注重对系统发展起重要作用的关键因素和协调一致性关系的分析，强调决策者的主观愿望在未来分析中的作用，能为空间战略制定中的区域功能确定、主要影响因素选择、路径描述和选择，以及预警系统的建立等提供依据。应用大数据和云计算等现代工具进行调查研究和情境预测分析评估，应该引起高度重视。
3）制定战略方案和构建应对预案。所谓战略方案，就是根据空间战略制定的依据和内容及调查研究和情境预测分析评估的结果，设计出一条适合本地区未来要走的路，或者说设计出一个带有目标性、纲领性和指导性的发展框架。制定战略方案的难点是全局性和不确定性。全局性是指所考虑的问题是全域覆盖的、长远的、重大的和带有根本性的，是对未来高层次和综合性的战略预见。它要对各种机遇和挑战做出判断，根据这种判断结合自身的优势做出有针对性的选择。例如，要对环境中出现的机遇而地区恰好有这种优势，环境中可能存在一些阻碍但地区仍然有这种强势，环境中存在机遇但地区并不具备优势，环境有障碍而地区也不具备优势等情况做出综合分析，从而做出结构性的战略选择。正如前文已经指出的那样，规划的最大特点是不确定性，战略方案的制定也不例外。由于发展环境存在不确定性，组成空间的各要素存在不确定性，空间能够生产的结果也存在不确定性，因此，在制定战略方案的同时需要构建应对预案。所谓应对预案，是指根据评估分析或经验，对潜在的或可能发生的突发事件的类别和影响程度事先制定的应急处置方案。比如，要让战略方案留有适度的余地和弹性，要让战略方案有多种路径选择等。
4）科学论证和修改完善战略报告。要对上述形成的战略方案进行科学论证，论证时要特别注意以下各点：①所有可供选择的战略方案，其利弊如何？②人、事、时、地是否已经明确，还有没有其他可用的工具和路径选择？③战略方案的相关性、有效性和可能性如何？④如果遇到工具方面受到限制，或者发展环境发生改变，战略方案结构和性质如何调整？根据科学论证的结果，修改完善战略报告。该报告的内容需要包括导向未来的现状分析，未来情景的描绘，各种可能的战略机遇和挑战，以及经过整合和创新，政府可以应用权利和方法来实施的一组战略行动方案。
（四）空间战略方案评估和选择
制定空间战略的本质，是一种以地区愿景和目标为核心，以资源、要素和组织为基础，通过更好的协调和更优的配置等行为来创造更高价值的过程。战略方案是否简明扼要，是否便于理解和执行，是否可行和有效，还必须要经过适应性、一致性、可持续性和可行性等方面的评估。其关键点为：①地区空间发展愿景是否清晰。能否正确描述发展愿景并使战略目标与其匹配，是检验战略制定者对未来走向的了解是否清晰的关键。②评估地区内部资源、要素和组织体制之间是否具有一致性，各个组成要素之间是否彼此一致并形成了一个系统的整体。如果对此理解不够清楚，就可能对地区的整体价值造成损害。③评估空间战略与外部环境之间的适应性、对于不断变化的环境的可持续性。如果不具有可持续性，包括经济、社会、生态的可持续性，则战略方案很难成功实现。④评估战略方案的可行性。包括经济的可行性、技术的可行性、政策的可行性、组织的可行性、社会的可行性、文化的可行性、风险因素控制的可行性等。⑤战略方案的实施能否产生地区的某种竞争优势，而这种优势能否为地区发展创造新的价值（魏文培，2009）。需要指出的是，选择的基本思想是要从总体角度出发寻求既定目标与众多约束条件间矛盾的协调。选择的标准是要在同样约束的条件下，哪一个方案能以更小的投入、更低的风险、更优的效果实现既定目标和发展愿景。

二、规划底线
（一）从目标导向到底线优先
在积分决策学中，规划也称为管理目标。长期以来，规划一直被认为是在众多的抉择中经过合理的评估和选择确定组合目标的过程，目标导向一直是规划的认识论基础和核心思想。这种认识论基础，是以笛卡尔为代表的建构理性主义为支撑的。建构理性主义迷信绝对理性能力，主张通过周全细致的计划安排和人为控制来实施规划。可是，在市场环境条件下，未来所包含空间开发利用的质和量，总是随着时间和空间的变化而不断变化，尤其是随着区域经济的快速发展和工业化、城镇化进程的快速推进，更显得极其复杂。由此，人们在其所处的环境下或系统中采取行动时就必然充满着不确定性。从规划的角度来看，不确定性的种类至少包括四种：环境的不确定性、价值的不确定性、相关决策的不确定性及方案寻找的不确定性。从更深层次的角度来看，不确定性源于信息经济学上所谓的信息扭曲。这种不确定性的产生是由规划决策者对所处空间系统认知不足所造成的。而且由于空间系统具有变化多端的复杂性，且人们认知能力有限，编制规划或决策时不确定性是不可避免的。以东部沿海某市为例，土地利用总体规划（1997~2010年）实施的1997~2005年间，规划城市建设用地边界内实际新增城市建设用地面积为29.1平方千米，边界外的新增城市建设用地面积则高达33.9平方千米。此外，从边界外建设用地的空间分布来看，大量新增建设用地位于规划城市建设用地边界的外边缘，共有66.3千米长的规划城市建设用地边界的外边缘出现了新的土地开发，占边界总长度（239.3千米）的28％。2003年，该市开始新一轮土地利用总体规划（2006~2020年）修编，其中由于多种原因使规划持续了8年多时间，2011年才被国务院审批。值得思考的是，在这8年多时间里，规划一直在不断修改，总共修改了近50个版本，平均每2个月修改一次。这充分说明，在现阶段快速发展的复杂系统环境下，规划是一种多阶段的动态决策问题。可见，建立在全能的、绝对理性基础之上的目标导向性规划，在理论和实践中都面临越来越严峻的挑战。
按照西蒙、哈耶克和波普尔等为代表的演进理性主义，认为当理性嵌入社会结构和历史之中便会表现出很大的局限性，人永远不能获得从总体上控制或者设计社会的能力，主张有机的、缓进的并未完全意识而是不断试错的发展模式。借用哈耶克的术语，空间规划作为人类努力的一部分，将永远面临“理性自由主义”与“进化不可知论”之间的内在紧张，必须在建构的设计与自发秩序的进化之间取得相互的协调。在前景变化多端、难以预测的风险投资领域，当人们刻意追求一个令人艳羡的盈利目标而忽视止损底线时，最终往往不是以盈利而是以亏损甚至破产告终。因此，有经验的投资者不是把盈利而是将设定止损位（即能够承受的亏损底线），作为投资的第一要务。毕竟安全重于盈利，保住资本是将投资活动延续下去的唯一途径（陈鹏，2011）。也就是说，面对更加开放的发展环境、更加后现代化的社会结构和更加不确定性的市场机制，从单一的“目标”追求，走向有限目标和底线优先的底线性规划，关心不能做什么，不应该做什么，突显规划维护公共利益的底线，以底线为导向来控制空间的发展，应该是一种新的科学思维方式和理性选择。当然，所谓的从目标导向到底线优先，并不是放弃目标导向，底线优先的本质也是一种目标导向，这里只是强调要突破传统目标导向的框架，将底线思维放在优先的位置。
（二）规划底线的划定和管控
“底线”在日常生活中是一个常用词汇。足球、篮球、排球、羽毛球等球类比赛场地四周划定的界线就是底线。凡事都有底线，即所谓的临界点。超越临界点，逾越了某种警戒线，事物就会发生质的改变。但就规划而言，底线不是人为划定的，也不是一成不变的，底线有客观的事实基础和内外环境基础，又随着客观环境和实际的变化而变化。因此，何谓规划底线，怎么划定规划底线，如何管控规划底线，就成为国土空间规划确立规划底线的三大关键问题。所谓规划底线，在现阶段主要是指关系到国家安全、生态安全、环境安全、粮食安全、文化安全和社会安全的临界控制线，也表征一个国家或地区维护这些安全的状态或能力。从更一般意义上看，规划底线的本质是自然界有知生物对某些客观现象做出比较度量的结果，是从证伪的角度所得来的结论，是安全的对立面———危险的感知。规划底线可以是控制性指标，如国家确定的18亿亩?耕地红线就是一种指标控制性规划底线，如果耕地少于18亿亩，将会影响粮食安全和国家安全。规划底线也可以是边界控制，如规划中划定的禁止建设区或生态红线，就是一种边界控制的规划底线。如果超越生态红线边界，将会影响生物多样性，包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性，从而影响国家和地区的生态安全。确定或划定规划底线，并不是一蹴而就的，需要通过详细深入的调查评价，分析预测和统筹规划，才能落地划定。以生态红线划定为例，按照《生态保护红线划定指南》（环办生态〔2017〕48号）的定义，生态红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。划定生态红线的技术流程包括：①科学评估。在国土空间范围内，按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术方法，开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估，确定水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域及极敏感区域，纳入生态保护红线。科学评估的主要步骤包括：确定基本评估单元、选择评估类型与方法、数据准备、模型运算、评估分级和现场校验。②校验划定范围。根据科学评估结果，将评估得到的生态功能极重要区和生态环境极敏感区进行叠加合并，并与国家级和省级禁止开发区域等保护地进行校验，形成生态保护红线空间叠加图，确保划定范围涵盖国家级和省级禁止开发区域。③将上述确定的生态保护红线叠加图，通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定生态保护红线边界。④形成划定成果。在上述工作基础上，编制生态保护红线划定文本、图件、登记表及技术报告，建立台账数据库，形成生态保护红线划定方案。⑤开展勘界定标。根据划定方案确定的生态保护红线分布图，搜集红线附近原有平面控制点坐标成果、控制点网图，以高清正射影像图、地形图和地籍图等相关资料为辅助，调查生态保护红线各类基础信息，明确红线区块边界走向和实地拐点坐标，详细勘定红线边界。
规划底线不仅仅只是指标控制或者空间划线，如何管控规划底线，确保底线不被穿越才是制定规划底线的目的所在。规划底线的设定，必然会限制某些空间开发行为，对相关主体的利益产生影响，同时还面临规划底线不确定性的挑战。因此，需要多措并举才能管控好规划底线。确保规划底线有效实施的关键政策包括：完善相关法律法规及规章制度，明确规划底线的实施主体、主体间的权利和义务，各个部门的工作职责和考核标准，破坏规划底线的责任追究，利益受损的经济补偿，规划底线实施效果评价与动态调整体系等。

三、增长要素
（一）增长要素的概念内涵及其重要性
如何促进区域经济增长，国际上形成了经济增长要素分析理论，又称经济增长因素分析理论。古典经济增长理论中，斯密将劳动、资本、制度当成经济增长的基本要素。丹尼森把影响经济增长的要素分为七类：①就业人数及其年龄－性别构成；②包括非全日工作的人在内的工时数；③就业人员的教育年限；④资本（包括土地）存量的大小；⑤资源配置的改善，即低效率使用的劳动力比重的减少；⑥规模经济实现的程度；⑦知识（包括技术与管理的知识）的进步及其在生产上的应用。其中，前三项为劳动投入量，第四项为资本投入量，后三项是单位投入量的产出率，即生产率。当社会进入“后工业时代”，劳动力和资本粗放式积累对经济增长的贡献开始下降，而经济增长的新动力在于提高要素质量和优化要素配置，实现由单一要素投入到依靠要素合理组配的转变，实现以技术进步和效率改善带来的全要素生产力的提高。
规划是一种生产力，促进区域经济增长、提升区域竞争力是国土空间规划重要的功能和使命之一。地区经济增长和竞争力来源于积极动力和消极阻力的消长过程。地区发展的阻力主要来源于规模集聚带来的交易成本提高和负面外部效应。如果规划能够通过合理的要素配置缓解并弱化地区发展带来的负面外部效应，地区经济增长就会得到显著提高。规划如何来优化要素配置，需要分析理区位、制度、产业布局、生产集中、人口分布、贸易开放等外生经济变量的影响，也需要分析资本、土地、劳动力及技术进步等内生变量对区域经济增长的影响。因此，国土空间规划需要在经济增长要素的框架下，关注要素的优化配置和组合配置，关注要素配置的集聚效应，关注改善要素流动的空间条件，关注全要素生产力的提升，从而促进空间的有效再生产和经济增长。
（二）空间结构、要素流动和技术扩散
国土空间结构可以理解为要素和资源在空间上的分布结构，国土空间结构的规划调整意味着要素在区域之间的转换和流动。因为要素流动和技术扩散能够改善空间资源配置，从而影响经济增长。空间结构对经济增长的影响，主要体现在从区域经济分割到区域经济整合的转换过程中。由于发生了空间上的要素流动和产业转移，一方面能够实现区域间的资源整合和优化配置，另一方面能够加强产业关联与技术溢出，进而导致经济结构升级（郭晗等，2017）。要素流动和技术扩散是国土空间结构转换的本质，而产业转换则是国土空间结构转换的具体形式。国土空间规划必须详细分析地区空间结构、要素流动和技术扩散之间的相互关系，认真研究地区空间结构、要素流动和技术扩散之间联动的增长效率。否则，国土空间规划难免还会停留在“物质性规划”的阶段。
在后工业社会，国土空间规划所要重点关注的基本要素，包括劳动力、土地、资本、技术、信息和管理等六种，都是相对独立的投入生产要素。如果空间结构人为地割裂了劳动力市场，给人与人之间的面对面交往创造了障碍，则不利于商业机会的创造、知识技术的传播、创新和研发、市场信息的及时反馈等，从而降低空间的集聚效率。土地资源和资本资源是否根据土地价值进行最优配置，不仅影响土地资源和资本资源的利用效率，同时还影响城市基础设施和交通的效率。如果能够依据“最高最佳”原则，使土地利用空间分布符合地租竞标曲线，则资源的配置是有效率的。城市青蛙式地向外跳跃蔓延，不仅增加城市居民的交通成本，也增加政府进行基础设施建设的负担，这两种不必要的成本都必然会降低空间的效率和区域的竞争力（丁成日，2007）。对于某一具体地区而言，资本和劳动要素的相对流出或流入，会导致产业空间转移和产业结构变迁。在中国制度环境下实现的耕地跨区域占补平衡和建设用地跨区域的发展权转移，也同样会导致产业空间转移和产业结构变迁。在这一过程中，同时会发生技术要素在空间上的扩散，从而改变地区之间的技术存量。在市场力的作用下，技术进步对生产要素的投入和资本积累的影响并不是中性的，通常又称为有偏技术进步，它会沿着要素的相对价格变化的方向演化。在新古典经济增长模型或外生经济增长模型的框架下，要素替代弹性是反映经济增长的重要参数，也在一定程度上反映区域要素的流动速率和要素替代程度。在规模效应不变的情况下，具有较高替代弹性的区域将具有更高的经济增长效率。因此，将技术进步偏向和要素替代弹性纳入优化国土空间结构的视野，应该是国土空间规划重要的分析内容之一。

四、土地利用
（一）土地利用是否协调匹配
国土空间规划的要素和资源，最终都要落到土地上，土地利用自然成为国土空间规划需要研究的关键问题。所谓土地利用，是指人类通过特定的行为，以土地作为劳动对象或手段，利用土地的特性来满足自身需要的过程。满足自身需要包括满足人们生产、生态和生活需要以及满足人类生存舒适的需要。土地利用是一个综合的概念，包括一切对土地进行有目的的开发、利用、整治和保护的活动。在土地利用过程中人们首先要通过一定的技术措施将土地资源开垦或改造为可以使用的状态，这一阶段称为土地开发；开发后，利用土地的性能来满足某种生产生活的需要，就是土地利用（狭义）；在利用过程中，根据需要对土地进行改良，以消除土地的某些缺陷或障碍，提高土地生产力或改善生态环境，即为土地整治；采取措施保护土地的生产、环境或景观功能，防止土地生产能力丧失和功能退化，即为土地保护。土地利用还可以根据其利用方式不同分为生态利用、空间利用和景观利用三种既有联系以有区别的不同类型。土地的生态利用是指土地作为生态系统通过物质循环能量转化生产植物、动物等生物性产品的过程；土地的空间利用是指利用土地的空间特性，为人类各种生产和生活活动提供场地、基地和操作空间；土地的景观利用是指利用土地的景观功能发展旅游业、休闲业等，是现代土地利用的一种重要方式。
土地利用是否协调匹配，是判断国土空间规划是否科学合理的重要准则，主要涉及以下内容：①土地利用内部的开发、利用、整治、保护是否协调匹配。过于强调开发或过于强调保护都可能有片面性，当然不同的区域和不同的发展阶段二者可以有所侧重，但总体上是要在开发中保护、在保护中开发，保障二者的协调匹配。②土地利用与交通、公共设施是否协调匹配。交通与土地利用互为因果。一方面，土地利用是交通产生之源，正是土地利用结构、强度、布局和功能的不同，才产生了经济活动之间紧密联系的人流和物流的差异。可以说，土地利用的空间分布决定了交通流的强度和方向，决定了多少人或多少货物单位、为了什么目的、在什么时间、要到哪里去；另一方面，交通系统会通过可达性和便捷性来影响土地利用效率和强度，进而影响土地利用的功能布局和规划决策。因此，土地利用与交通是否协调匹配，就成为国土空间规划需要特别研究的关键问题。城市交通拥堵，主要是土地利用与交通不匹配所造成的。土地利用与公共设施是否协调匹配的道理，与交通是否协调匹配的原理是相似的，二者也互为因果。但从总体上看，土地利用具有根本性和内生性的影响。国土空间规划如何使土地利用与交通、公共设施达成协调匹配，富有激动人心的内涵，也是面临的巨大挑战。③土地利用与人类日益增长的物质和文化需要是否协调匹配。土地利用的最终目的在于满足人类生产和生活对物质、能量、信息和文化的需求，使得人类生活在一种更合适、更健康和更愉悦的环境中。问题是，人类在不同场景和不同发展阶段对土地利用有不同的需求，国土空间规划的重要任务就是要研究人类的这种不同需求，合理安排好土地的生态利用、空间利用和景观利用。
（二）土地利用是否持续高效
土地可持续利用的核心是指当代人的土地利用不能对后代人的土地利用构成危害，但其内容是十分丰富的。根据联合国粮食与农业组织1993年发表的《持续土地利用管理评价大纲》，确定土地可持续利用的五个评价标准如下：
1）生产性。土地利用方式是否有利于保持和提高土地的生产力，包括农业用途的和非农业用途的土地生产力及环境美学方面的效益。
2）安全性。是否有利于降低生产风险的水平，使土地产出稳定。
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